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人民参与和促进法治
坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面
发布时间: 2019-05-15 09:05      来源: 法制日报
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江苏省司法厅厅长 柳玉祥

习近平总书记在中央政法工作会议提出,“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。这是适应新时代我国社会主要矛盾变化,推动社会治理创新的重要论断,是深刻把握矛盾纠纷发展与化解趋势,践行新发展理念作出的重大理论创新,为推动多元化纠纷化解体系建设,促进国家治理体系和治理能力现代化,指明了方向,提供了基本遵循。

深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神,要深刻领会把非诉讼纠纷解决机制挺在前面的时代背景和现实意义。把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,体现了坚持以人民为中心,维护群众合法权益的价值追求。当前社会主要矛盾发生变化,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。诉求的多样化,导致矛盾纠纷呈现多发性、多领域、多主体发展态势,有限的司法资源难以充分满足群众需要。非诉方式以便捷和低廉的优势,拓宽了群众维护自身合法权益的渠道。把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,体现了创新社会治理,构建共建共治共享治理格局的路径导向。“非诉”和“诉讼”作为化解矛盾的两大手段,都是推动矛盾纠纷纳入法治化轨道解决的重要途径。非诉纠纷解决方式在法治框架内运用乡规民约、道德文化等规范行为,有利于促进社会自治善治,充分体现了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理相结合,自治、法治、德治相融合的治理思路。把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,体现了深化司法体制改革、破解“诉讼爆炸”难题的现实需求。中国人奉行“和为贵”和“无讼”理念。随着法治建设的推进,公民权利意识增强,特别是受立案登记制等因素影响,诉讼案件数量快速增长,案多人少矛盾突出。“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,构建起分层递进、衔接配套的纠纷解决体系,从源头上减少诉讼增量”。要求我们加快推动非诉讼纠纷解决方式建设,健全多元化纠纷解决体系,筑牢矛盾纠纷化解屏障。

深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神,要准确把握非诉讼纠纷解决方式的内在特征和发展规律。目前,我国有明确法律依据的非诉纠纷解决方式主要有7种:人民调解、行政调解、行政复议、行政裁决、公证、仲裁、律师调解,类型多样、领域广泛、效力不一。与诉讼相比,非诉纠纷化解方式在化解矛盾纠纷、修复社会关系中具有独特优势。主要表现为:纠纷双方合意,纠纷非诉解决的当事人主要基于双方合意解决纠纷,有利于激活当事人自主解决矛盾纠纷的积极性。解决依据多样,纠纷非诉解决通常是在法律框架内,灵活适用各种社会规则来解决纠纷,有利于满足现代社会多元化的需求。程序设置灵活,纠纷非诉解决方式程序相对灵活,当事人可视争议的具体情况选择合适的解决方案,选择余地大,时间成本低。解决过程非对抗,纠纷非诉解决方式大多以协商而非对抗方式解决纠纷,有利于受损或失衡的社会关系调整修复。在制度设计和法律规定层面,非诉纠纷解决方式之间有紧密的逻辑相关性。当前,七大类非诉纠纷解决方式中,除劳动人事争议、农村土地承包经营纠纷和涉外3类仲裁以外,都由司法行政机关牵头推动。目标导向趋同一致,都是为了有效化解矛盾纠纷,修复弥合社会关系、维护社会和谐稳定。实践操作整体联动,人民调解法、公证法、仲裁法等法律法规,对非诉纠纷解决方式之间的衔接联动作了规定,法理逻辑畅通,程序衔接于法有据。处置化解分层递进,从矛盾纠纷化解的过程和效力来看,不同非诉纠纷解决方式之间通过“递进式”分层过滤,有效覆盖绝大多数矛盾纠纷。具体来说,大量属地性、民生性纠纷,依靠基层人民调解组织化解;专业性、类型化纠纷,充分利用行业性、专业性调解组织或仲裁机构的专业优势化解;重大敏感、群体性纠纷,借助基层党政机关的力量,通过行政调解等方式处置。从发展趋势来看,非诉纠纷解决方式逐步向一体化、组合式、高效率转变。这就要求我们坚持“一体导向”,分散和集中相结合,树立开放、协调、融合的工作理念,打破各自为战、自成一体的格局,推动非诉纠纷受理、办案机制从“一部门一通道、一条线一入口”向“一张网、一站式、一条龙”转变。坚持“需求导向”,刚性和柔性相结合,既引导群众发挥主体作用,运用私力救济手段,自我化解矛盾,又依据国家法律法规,通过公力救济机制解决纠纷。坚持“效果导向”,治标和治本相结合,在发挥非诉纠纷化解定分止争基本功能的基础上,将修复社会秩序、防范社会风险确立为价值追求,运用非诉手段有效调节平衡社会利益关系,实现政治效果、法律效果、社会效果的统一。

深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神,要积极构建非诉讼纠纷化解综合体系。按照“源头治理、预防在前”的要求,我们坚持系统思维,树立“调解优先”理念,推动建立以省、市、县、乡、村为纵轴,以行政机关、专门机构、社会组织、民间人士为横轴的“五纵四横”组织网络,打造“三大中心”,构建“四大平台”,建立“四项机制”,形成多主体参与、多领域汇集、多链条驱动的非诉纠纷化解综合体系。打造“三大中心”,包括线下+线上的“非诉分流中心”,在有条件的市、县人民法院诉讼服务中心和司法行政公共法律服务中心等建立“非诉大厅”或“非诉专区”,承担非诉纠纷接待、指引、受理、分流等功能;分调+联调的“非诉办理中心”,在行政机关、专门机构、行业组织依法设立非诉办理平台及网点,实现对各类非诉纠纷化解的全面覆盖;共建+共享的“非诉数据中心”,联通汇集各部门各方面、各领域各类型纠纷数据,集聚归类储存、统计分析、实时监测、研判预警等功能,建立“四色预警”体系,对矛盾纠纷风险实行分等级研判、预警和处置。构建“四大平台”,按照分类而治的基本思路,聚焦民商事纠纷的主要领域,充分发挥调解的基础作用、仲裁的“专业公断”优势、行政机关的主体责任、公证的预防化解功能,打造家事、商事、行政、民事纠纷化解“四大平台”,实现矛盾纠纷化解分类处置、高效化解。建立“四项机制”,着眼破解不同方式之间“衔接不畅”“联动不足”等问题,建立“接案、研判、流转”为一体的案件分流机制,“联动+补强”的协同化解机制,诉与非诉有机衔接的融通机制,以及双向评价的督促考核机制。探索制定“公证+调解”“调解+仲裁”“调解+行政复议”等组团式化解方案,建立“矛盾纠纷就地化解率”“非诉纠纷化解群众满意度”等指标,推动形成多元导入、一体受理、分类化解、联动处置、跟踪监测的运行模式。

责任编辑: 朱剑
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